改革国有资产监管体制重在实现三个转变
改革国有资产监管体制重在实现三个转变
一、对现行国有资产监管体制的基本判断 现行国有资产监管体制有两个主体：国资委 、被监管国有企业。国资委作为监管主体，定位于履行出资人职责，实行“管资产和管人、管事相结合”。就目前来说，“管资产”是指企业实物资产的安全甚至运营。“管人”则是指企业董事、高管的任免。“管事”则是指企业的投资、业务确定、发展战略、合并重组等事项的核准或审批。显然，这“三管”涉及的都是企业的事情。因此，说国资委在管企业，这反映国资委工作的实际。而且，我们明确地将国资委履行出资人职责的企业称之为国资委监管企业，这也说明了国资委监管的不是国有资产而是国有企业。
国资委直接监管国有企业，这有其客观现实。因为这些国有企业多数都是国有独资，即使不是，它的股权也都是国有股权。这些国有企业多数都是按《企业法》登记，它们没有董事会。即使有企业按《公司法》登记，但因为是国有独资，可能建立了董事会，但也不能发挥应有的作用。这种董事会治理的缺失，使国有企业治理方式实行的是总经理负责制。在这种情况下，国资委说是履行出资人职责，但它实际履行的是出资人、董事会双重职责，从而超出了出资人职责的定位。 作为国资委监管国有企业，它们多数为1998年撤销行业主管部门时，由其管理的国有企业捆绑打包后组建的。企业组织形式基本上是由集团公司、二级法人企业、三级法人企业甚至更进一步低层级的法人企业组合而成的法人企业联合体。上级对下级的法人企业具有控股关系，作为独立法人，它们的权力来自于《企业法》或《公司法》，它们之间是一种交易关系，而非管理关系或合作关系，结果是作为同一集团的各法人企业之间常常是在竞争。目前，国有企业集团公司的职能主要有两个：一是旗下法人企业的国有资本出资人；二是旗下法人企业的管理者。作为国有资本出资人，它本应关心的是国有资本收益或基于国家需要的战略性配置。但在实际运行中，集团公司追求的是旗下更多的法人企业及法人企业的规模，以及利用出资人权力对法人企业进行战略管控，如决定高管任免、业务及经营取向、业绩考核等。所以，国有企业集团公司并非是从事生产经营活动的企业，而是生产经营活动企业的投资者和管控者。 十八届三中全会《决定》提出，“积极发展混合所有制经济”。未来，国有资本、非国有资本共融发展的混合所有制企业，应该是国民经济中的常态型企业。这就要求国资委监管的国有企业需开放股权，允许更多的非国有资本进入，这不仅包括竞争性领域甚至也应包括自然垄断领域的国有企业。开放股权，引入非国有资本后，即使企业为国有控股，国资委也不能像国有独资企业那样进行直接治理，因为这超越了国资委履行出资人职责的权限，结果可能会导致非国有资本不愿进入甚至可能进入退出，国有企业发展混合所有制经济就成了空话。此时，国资委只能是同其他出资人对多元产权国有企业进行共同治理。这就要求对目前的国有资产监管体制进行改革。 同时，开放股权后，目前的国有企业集团公司也需进行变革，不再具有国有资本出资人和业务经营的双重职责，或者是转变为国有资本的管理者，或者是转变为仅从事业务经营的企业。作为国有资本出资人，它就是国有资本管理机构，持有并管理多元产权主体企业中的国有股权。作为业务经营者，它不再是法人企业联合体，而应该是由各出资人组成的一级法人企业，在企业内部是各独立核算的业务单元，即使存在独立的法人企业，它也应只是作为企业的战略性业务单元。 二、改革国有资产监管体制的构想 基于发展混合所有制带来的国有企业产权变革，改革目前的国有资产监管体制重在实现三个转变，即国有资产监管体制由国资委、国资委监管企业两个主体转变为国资委、国有资本管理机构、国有资本出资企业三个主体；国资委由出资人、董事会的双重职责向“干净”的出资人转变；国资委监管企业由国有资本管理职能、业务经营职能向国有资本管理职能或是业务经营职能的转变。 1、国有资本管理机构 作为国有股权的持有者和管理者，国有资本管理机构可分为两类：一类是国有资本运营公司，它的职能是专司管理上市公司中的国有股权；一类是国有资本投资公司，它的职能是从事战略性投资或以资本收益最大化为目标的股权投资。国有资本运营(投资)公司通过国有资本在所出资企业中的进入或退出，实现国有资本布局和结构的调整。国有资本运营(投资)公司不宜再搞股权多元化，因为这会拉长国有资本管理链条，增加交易成本，降低效率。 国有资本管理机构应作为特殊法人，由国家专项立法组建成立，它的运行一定要体现其专业性，避免行政化。其所有工作人员要市场化选拔，面向海内外公开招聘，签订明确的任期工作合同，人事档案可交由社会上的人才交流中心管理。员工薪酬应分为基薪和绩效薪酬两个部分。基薪参考全社会平均水平确定。绩效薪酬取决于其管理的国有资本收益情况。 2、国资委 国资委仍然是履行出资人职责，但它要让渡其目前的董事会权力，归位到真正的出资人的身份。这时，国资委仍然要实行“管资产和管人、管事相结合”。“管资产”主要是关注国有资本收益，决定国有资本在所出资企业中的配置，评估国有资本的保值增值状况等。“管人”则重在选派好董事会中的国有股权董事。对派出董事的工作业绩进行评估，确定其薪酬的决定规则。 “管事”主要是五个方面：第一，建设好董事会。国有股权在所出资企业中一般要居于控股地位，即使不控股也应有特殊的权利安排，如拥有否决权的“黄金股”等。国有股权在企业中的特殊地位，决定了国资委在董事会中具有不同寻常的作用。这种作用要求国资委要承担起建设好董事会的职责，这是国资委履行好出资人职责的工作重点。第二，编制国有资本经营预算。国资委要负责国有股权分红、国有股权减持等收入的收缴，并将其纳入国有资本经营预算收入。同时，要做好国有资本经营预算支出的安排。第三，决定国有股权在企业中的增持或减持。对于国有股在所出资企业中的增加或减少，应由国资委来决定。然后，由国有资本运营(投资)公司按一定的程序和规则来进行操作。第四，知晓国有企业的重大事项。企业财务预算和决算、年终财务报表、重大投资项目安排、高管任免、董事会会议记录等事项需报送国资委。第五，监督检查国有企业的高管腐败。国资委对国有企业高管腐败具有查办责任。对于出现的违纪，国资委党的组织部门要视情况做纪律处理；若出现违法行为，国资委在查办后要向检察机关举报并要求立案。 3、国有资本出资企业 国有资本出资企业，简称国有企业，它已不同于目前的国资委监管企业，一般为多元产权，个别为国有独资。它的职责就是以满足市场需求为目的，从事相应的生产经营活动。企业组织形式应该是一级法人，旗下为独立核算的各业务经营单元。公司总部根据各独立核算业务的发展情况决定其扩张还是收缩甚至退出，从而决定资源在各业务的配置。 三、国有资产监管体制改革的路径 实现国有资产监管改革构想，关键是做好以下三个方面： 1、国有资本管理机构的建立和运行 国有资本管理机构分为国有资本运营公司、国有资本投资公司，它们各自应有不同的职能定位和设立方式。 (1)关于国有资本运营公司 国有资本运营公司的产生应该是新建。目前，对于已经整体上市或主营业务整体上市的中央企业，取消只是作为上市公司控股股东的集团公司，将其直接持有的上市公司中的国有股权划转给新组建的国有资本运营公司。国有资本运营公司内部可按行业设置若干国有股权管理部门，如钢铁企业股权管理部、建筑企业股权管理部。国有资本运营公司的主要职责是提出对上市公司国有股权增持或减持的建议性方案，报经国资委批准后负责方案的具体实施；受国资委委托，监测上市公司的经营状况并做出评估。 (2)关于国有资本投资公司 国有资本投资公司可由现行的中央企业集团公司改组建立，一些中央企业总部可率先进行改组试点。改组为国有资本投资公司后，它已不同于原来的集团公司，它不能再对持股企业进行战略性管控。一些中央企业持有上市公司股权，若改组为国有资本投资公司后，上市公司的国有股权应交由国有资本运营公司持有。国有资本投资公司只是持有非上市企业的国有股权，它只是国有股权的财务投资者或战略投资者，如获取国有股权收益最大化、支持某些战略性产业发展等。 在目前的中央企业中，能够改组为国有资本投资公司的只能是少部分，更多的中央企业应该是撤销集团公司，将旗下企业的国有股权划到已组建的国有资本投资公司持有。同国有资本运营公司一样，国有资本投资公司也应按行业设置若干国有股权管理部门，每个部门管理同类企业的国有股权。 2、调整国资委的权力 国资委应仅行使《公司法》规定的股东权利。对此，国资委必须进行自身权力的调整，将一些权力让渡给国有资本出资企业董事会。第一，不再任免企业高管。将目前的企业高管任免权交给董事会，这不仅是适应非国有产权所有者的诉求，而且也实现了高管的能上能下，薪酬能增能减。目前，国企高管问题核心不在于市场化选拔，而是国资委的直接任免。在国资委直接任免的情况下，就意味着国企高管的终身制，这是国企高管管理中很多问题的根源所在。第二，不再核定企业主业、主业投资备案、非主业投资审批、企业发展战略审批等。这些都应交给董事会做决策，国资委若有意愿应通过在董事会中提出建议来实现。第三，不再负责企业的安全生产。企业安全生产监管是国家安全生产行业主管部门的事情。若国有企业在安全生产方面出了问题，应由安全生产部门进行查办。企业相关责任人要据此受到相应的惩处。第四，不能决定企业的合并重组、关闭破产。这些事情应由全体投资者通过共同参与的股东会或董事会来决定。其程序及相应的工作规则按国家有关规定或企业内部制度来实行。第五，不宜要求高管汇报工作或召开要求企业有关人员参加的各种会议，但可召开由国有董事参加的会议。 3、重组国资委监管企业，建立国有资本出资企业 对国资委监管企业进行重组，建立国有资本出资企业。可将目前各中央企业中同类业务的法人企业或有上下游关联的法人企业进行筛选，根据这些企业的收入规模，先整合为仍由法人企业组成的一家或几家按《公司法》登记注册的公司制企业。然后，再取消该企业旗下各企业的法人资格，对这些法人企业的业务进行重组，整合为各独立核算的业务单元。一级法人企业除少数为国有独资外，大多数为国有产权、非国有产权混合的多元股权，企业组织架构应是总部、各职能部门、各业务单元。当某一业务单元选择退出时，无论是出售、关闭还是破产，该项业务中的所有就业人员要一同离开企业，做到人随业务走。 对于国有资本出资企业，国资委可视各企业在国民经济中的作用或国有股权的保值增值情况，做出增持、减持或退出。而国有资本一旦退出后，该企业则不再是国有资本出资企业，国资委在该企业中派出的国有产权董事要离去。